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農村問題【のうそんもんだい】

世界大百科事典 第2版

のうそんもんだい【農村問題】

出典:株式会社平凡社
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日本大百科全書(ニッポニカ)

農村問題
のうそんもんだい
rural problems
農村問題とは農村地域(集落)における社会問題の総称である。したがって、これを理解するためには、以下の点についての予備的検討が必要である。第一は、いかなる地域(集落)を農村(村落)と考えるかである。第二は、農村は都市と対になって地域(集落)を理解する概念である以上、農村問題の出現は都市問題の出現と期を一にしていることをどうみるかである。第三は、農村は農民を主たる居住者とする地域であり、農業を主たる産業とする地域でもあることから、農村問題は農民問題、農業問題と密接不可分の関係にたち、しばしばこれらと同義に取り扱われてきたが、その区別をどう考えるかである。[谷口信和]

農村と都市の区分

農村の指標としてはこれまで、たとえば職業(主たる住民が就業する産業が農業)、人口密度(住宅密度、宅地率が低い)、土地利用(農林業的利用が支配的)、行政上の市町村制(町村を農村とする)、人口規模(人口1万人以下の自治体)、生活様式(自然的条件との結合が強い)、住民の等質性、非移動性、相互関連の強弱など多様なものが考えられ、それらの組合せによる定義が示されてきた。しかし、それらの指標自体もけっして一義的ではありえない。たとえば、行政区域たる市をとると、静岡市は中心市街地から約80キロメートル離れた南アルプスの間ノ岳(あいのたけ)(3190メートル)までが市域であり、市域に多くの農村を含んでいるといったぐあいである。また、多くの指標を組み合わせた定義となるとかなり複雑にならざるをえない。そこで、農村のもっとも単純で明快な定義としては上述のように、農業に従事する居住者が中心の地域、とすることが妥当であろう。他の指標はこれに従属すると考えられるからである。
 1962年(昭和37)に農林省によって制定された「農林統計に用いる地域区分」は地方の中核的都市を中心として、それへの経済的距離と自然的条件の差違に応じて異なる農業地帯が形成されるという視点から「経済地帯」の区分を行い、(1)都市近郊、(2)平地農村、(3)農山村、(4)山村、を定義した。ここではまず、耕地率・林野率などによって土地の産業配分をみて、山村(林野率80%以上)を分離したのち、農業・林業・漁業、第二・三次産業就業人口率によって労働力の産業配分を検討して、都市近郊(第二・三次就業人口率50%以上)を区分する。ついで耕地率と専業農家率をみることによって、両者が高い平地農村(耕地率30%以上、専業農家率40%以上)を分離し、残りを農山村(農地率10~30%)とすることにした。農業と農村の間に深い関係があるとの判断の下に地域区分が行われているのである。
 しかし、都市化が平地農村にまで進展して、都市近郊地域が飛躍的に拡大するとともに、すべての地域において第二・三次産業人口率が支配的となったことから(1975年以降は経済地帯区分が使用されなくなった)、1990年(平成2)からは都市と農村という視点で地域を区分するのではなく、もっぱら地域の農業構造の特性を把握するための「農業地域類型区分」を採用することになった。そこでは、(1)都市的地域、(2)平地農業地域、(3)中間農業地域、(4)山間農業地域、の4区分が適用されているが、指標としては人口密度(4000人/平方キロメートル以上のDID(Densely Inhabited District、人口集中地区)面積が可住地の5%以上を基準として(1)を区分)、林野率(80%以上かつ耕地率10%未満を基準として(4)を区分)、耕地率(おおむね耕地率20%以上が(2)、20%未満が(3))が採用されている。
 地域の単位として、経済地帯区分では旧市町村が、農業地域類型区分では新市町村が基準とされているが、農業地域類型区分ではこうした大きな基準では農村の特定ができなくなったわけであり、より細かな区分である農業集落が農村の現実の姿を示すものと考えられるようになったといえる。農業集落とは「市区町村の一部において農業上形成されている地域社会」と定義されており、1970年農業センサス以降は一定の土地(地理的な領域)と家(社会的な領域)を成立要件とした地域社会と把握されていて、「農業に従事する居住者が中心の地域」という先に指摘した規定とほぼ合致するからである。[谷口信和]

農村問題と都市問題

人類の定住は農村において始まったが、農村しか存在していない状態では農村という集落を特別に認識する必要はなかったし、農村問題が発生したということはできない。しかし、社会的生産力の発展に伴って、政治的支配者や宗教者、商工業者などが集住する都市が生まれ、農村とは異なる集落が認識されるようになるとともに、社会問題としての都市問題、農村問題が発生したということができる。とはいえ、封建社会の末期に至るまでは社会における農村の割合は圧倒的であって、都市を含めた社会全体が農村的色彩を帯びていたから、都市問題はもちろん、農村問題も固有の問題として認識されることは少なかったのである。
 しかし、資本主義の形成はこうした状況を一変させた。第一に、人口が都市へ急速に集中するのに伴って、それまでの農村的社会(農村が支える都市)から都市的社会(都市に従属する農村)への転換が始まった(都市と農村の関係はいっそう緊密になった)。第二に、社会の富が都市において急速に集積されたのに対し、農村の経済発展が遅れることになった。第三に、農村自体が都市化の波に洗われ、変容を始めた。こうした変化に対応して、都市問題、農村問題が固有の課題をもって発生することになったのである。
 第一の領域に関しては、それまでに経験したことがない都市への急速な人口集中に伴って、住宅・衛生・治安問題(生活にかかわる問題)を出発点として、次々に固有の都市問題が発生した。そして、その裏面では、離農、離村による人口流出によって、過疎や集落の消滅といった農村の存亡にかかわる農村問題が発生することになった。第二の領域に関しては、大局的には工業の発展に対する農業の発展の遅れによって発生した産業問題=農業問題が、農民の貧困=農民問題、農村の貧困=農村問題として現れたという性格を有しているとみることができる。そして、第三の領域に関しては、農村自体が都市に接近してゆく過程で、都市化しきれないために、社会習慣、社会関係などにおける前近代的要素の残存、生活基盤などの社会的インフラストラクチャー(基盤)整備の遅れ、これと密接不可分の教育、文化、医療などの社会的サービス供給の遅れ、といった農村問題が発生すると考えられる。このように、農村問題は社会の近代化過程で都市問題とメダルの両面の関係に立ちながら固有の問題として発生している点を理解することが重要である。[谷口信和]

農業・農民・農村問題

固有の農村問題が近代化の過程で発生したと同様に、固有の農民・農業問題もこの過程の所産である。しかし、すでに述べたことからも明らかなように、農村問題は農業問題や農民問題と重なり合うものの、それとは一定の距離をもったものとして理解すべきである。ところが、これまでは三つをほとんど区別しない考え方が多かったといえる。たとえば、農業経済学者の栗原百寿(はくじゅ)(1910―1955)は農業(農民・農村)に関する経済的・政治的・社会的問題の総括が農業(農民・農村)問題であって、三者は同一だとしたうえで、農業問題を地域的にみたものが農村問題、主体的にみたものが農民問題であり、農業問題は、農民問題、農村問題を含んだ総合的な概念だとした。確かにこうした見方は、農村には産業としては農業しかなく、農業の担い手がことごとく家族経営とその下の農民であり、農村住民がすべて農民である場合には妥当であろう。しかし、今日では農村の産業には農業以外に多様なものが含まれている(農業自体も大きく変容している)。また農業経営のなかには法人経営も含まれ、農業労働者もまた農業の担い手となっている。さらに、農村住民が非農業者を含むとともに、農民自体も兼業化などにより非農民化を強めている。こうした実態を考慮すれば、農業=農民=農村を等号で結び、そこでの社会問題を同一であるということはできない。
 したがって、今日では、農業=農民=農村がほぼ等号で結びうる農業発展の段階(全社会的には重化学工業段階まで)と、それが等号で結びえなくなる発展段階(マイクロエレクトロニクス工業段階以降)とに分けて農村問題を考察することが望ましいといえよう。前者においては、農村問題はより基本的な農業問題に包摂されつつ、その地域的な側面に強くかかわるものであるが、これに加え、地域社会の存亡や地域社会における社会習慣、社会関係における前近代的要素の残存といったある程度独自の問題領域をさしている。後者においては、個々の農民家族の経済的貧困問題としての農業問題が一定程度解決されたことを前提として、社会的インフラ整備や社会サービス供給における都市に対する後進性に由来する生活面での貧困、農業以外の他産業を含めた地域経済の衰退に伴う定住人口減少と地域社会の存亡といった新たな領域が大きな比重を占めているということができる。[谷口信和]

日本の農村問題


第二次世界大戦前
日本は今日の先進国のなかではもっとも遅く近代化を開始しながら、列強の植民地にされる経験を一度ももたないまま、もっとも速いスピードで近代化を成し遂げた国に属している。こうした近代化の特殊性に規定されて、第二次世界大戦前には以下のような農村問題が構造的に存在していた。
(1)富国強兵に象徴される上からの近代化は、天皇制を頂点とし、長男一子相続に基づいた家父長制的家族制と村落規制に支えられた前近代的な社会関係を広範に温存させながら展開した。そこでは地主、自作農、自小作農、小自作農、小作農という村落内の階層秩序と農民家族における成員間の不平等な関係が支配的であった。この封建遺制の下で自作農に強兵の源泉としての役割が期待された。
(2)高額高率現物小作料に基づく地主・小作関係の下で、低所得にあえぐ小作農は製糸女工などの出稼ぎ形態の家計補充的低賃金との結合でやっと最低生活が維持できる状態であった。高額小作料と低賃金の相互規定関係に示される農村の貧困の下で農村には過剰人口が滞留し、次三男労働力が農村・都市雑業層として低賃金労働市場の裾野(すその)を構成していた。
(3)輸出の中心は国内養蚕業を基盤とする製糸・絹織物工業(生糸が中心、輸出先は欧米)と、インド、アメリカからの輸入綿花を基盤とする綿紡績・織物工業(綿織物が中心、輸出先は東・東南アジア)であった。綿紡績は輸入技術に基づく機械制大工業によって牽引(けんいん)されたが、その他では問屋制的在来工業が広範に残存して(二重構造)、低賃金が支配的であり、花形農業部門であったにもかかわらず、農家女性の低い地位に由来する過重労働で支えられた原料繭価の低位性=低農業所得と併存していた。綿織物に輸出の重点が移ると、東アジア市場の維持、確保のために日本が軍事的進出を行う契機となった。
(4)こうした軍事力を支えるために外貨が重点的に投資され、輸入技術に依存する軍需産業を軸とした重化学工業基盤が強力に創出される一方、米を軸とした食糧自給によって外貨の節約が目ざされた。地主制は財政基盤たる地租を確保する手段として認知され、戦前の権力の一角を構成したが、日中戦争への突入とともに、農業生産力発展の阻害要因たることが明らかになり、弱体化が目ざされた。
 なお、戦前に農村問題が強く意識された時期や運動として、1890年代末から経済官僚の前田正名(まさな)によって策定が促進された町村是(ちょうそんぜ)運動(松方デフレによる農村の疲弊と地主制確立への対応としての農村再興運動)と、昭和恐慌時の1932年(昭和7)から始まる農村経済更正運動(農家次三男の満州移民政策に結合)をあげておく。[谷口信和]
第二次世界大戦後
1946年(昭和21)に始まる農地改革を起点とする一連の戦後改革により、農村における多くの封建遺制が廃止された。農地改革は地主的土地所有を根幹において廃絶し、農村はほぼ0.3~4ヘクタールの均質な自作農(平均1ヘクタール)によって構成されるフラットな社会となり(公選制の農業委員会制度導入)、小作農の貧困問題が消滅した。また、改正民法によって男女平等と均分相続が実現され、家族内における男女間、長子、その他の成員間の不平等が解消された。とはいえ、農地相続は多くが家の後継者による一括相続であるし、個人ではなく家を単位にして農地の権利移動を律する「世帯主義」の考え方を農地法が採用しているほか、農業協同組合の組合員資格も1986年まで1戸1組合員制を原則としていたことに示されるように、農村民主化の課題は今日でも十分には達成されていない。こうしたなかで労働報酬や部門分担などでの親子間(家族協定、1964年~)または夫婦間(家族経営協定、1993年~)の民主的な関係構築を目ざす運動が取り組まれている。
 戦後復興が一段落した1955年から1971年に日本経済は高度成長を達成し、軽工業段階から重化学工業段階へ飛躍するとともに、低成長期を経て、1985年以降にはマイクロエレクトロニクス工業段階に突入した。高度成長は農家の次三男・女子労働力の地すべり的流出を促し、農村の過剰人口問題を一挙に解消するが(出稼ぎは1970年代にほぼ消滅する)、平野の周辺部から山間地に至る、まとまった平坦(へいたん)な耕地が少ない中山間地域では過疎問題を深刻化させて今日に至っている(1965年制定の山村振興法、1970年制定の過疎地域振興法で対策が図られている)。都市・平地農業地域では通勤兼業化が急速に進むなかで、農工間の所得格差解消を目ざして農業基本法が制定された(1961)。基本法は規模拡大を通じた自立経営の形成によって都市勤労者世帯に均衡する農業所得確保を目ざした。所得均衡は兼業農家で農家所得として達成されたほか(1960年代末)、酪農・畜産と施設型農業では専業農家や法人経営において著しい規模拡大を通じ、かなり実現したものの、耕地の2分の1を占める水田では兼業稲作が支配的であり、高齢化に伴って耕作放棄が深刻化している。水田農業の構造再編は1999年(平成11)に制定された食料・農業・農村基本法(新農業基本法)でも中心的な課題とされてはいるが、農業衰退に構造再編が追いついていないのが実態である(とくに中山間地域)。
 農業基本法は農村の振興を謳(うた)っているものの、農村に住む非農家住民を視野に入れてはおらず、農村問題に対する独自の視点はない。この段階までは農村問題は農業問題の枠内で解決するというのが農政の基調であった。しかし、1969年の新全国総合開発計画や農業振興地域整備法の制定、総合農政の策定あたりからは、農村生産基盤整備とならんで生活環境整備が重視され、1974年には国土庁発足に伴って農村整備課が設置されることになった。高齢化、過疎化の進行、他方での兼業化、混住化、都市化の進行が新たな課題への対処を求めた結果であろう。そして、農政の枠組みのなかに農村整備が組み込まれるのは1980年の農政審議会答申からで、1986年農政審答申では農業、農村の多面的機能が重視されるとともに、1991年度からは農業基盤整備事業が農業農村整備事業に名称変更することになった。そして、1992年の新政策において、「食料・農業・農村」という把握が行われ、新基本法に至るわけである。そこでは「農業者を含めた地域住民の」「生活環境」としての「交通、情報通信、衛生、教育、文化」、医療、住宅などの整備が課題とされており、農村の全住民を対象とした領域で農村問題が発生しているという認識を示しているといえる。なお、1980年代なかばまでの農村整備が主として農村住民に対する福祉の向上を主要課題としていたとすれば、それ以降は農村の整備、振興が多面的機能の維持、発展を通じて都市住民にも福祉をもたらすという文脈で理解すべきであろう。また、農村は高齢化が進んでおり、医療サービスのあり方について、日本の長寿社会のモデルとなることが求められるようになった。[谷口信和]
21世紀
21世紀に入り、農業・農村は大きな転換の時を迎えている。第一に、労働力の面で日本農業を長らく支えてきた昭和一桁(ひとけた)世代(昭和1年~9年生まれ世代)が21世紀初頭に65~74歳となり、次々に最終的な引退年齢に入りつつあるからである。第二に、2005年(平成17)以降は総人口が停滞から減少する局面に入り、これまでのように工業化や都市化が一方的に進行し、農地の転用圧力が高まる時代が終焉(しゅうえん)しつつあるからである。第三に、工業化や都市化に伴う自然破壊と農林業の衰退に伴う農山村における環境維持機能の後退によって、地球温暖化、ヒートアイランド現象、自然災害の激発といった環境問題が深刻化しつつあるからである。
 こうしたなかで1990年代に注目された限界集落(65歳以上の高齢者割合が50%を超える地域)が増加し、中間農業地域と山間農業地域を抱えた中山間地域においては地域社会の存亡にかかわる社会問題としてクローズアップされることになった。なぜなら、中山間地域には国土の6割の土地があって、農家戸数と農業生産の4割近くが集中し、多くの河川の源流域が存在し、国土保全、水源涵養(かんよう)、自然環境保全、景観形成、保健休養の場の提供、文化伝承、情操涵養といった農業・農村の多面的機能の発揮が危機に瀕(ひん)しており、国民経済的にみても大きな問題と認識されるようになったからである。
 2000年度(平成12)に導入された「中山間地域等直接支払」は、日本では初めての本格的な直接支払政策であって、傾斜地が多い中山間地域農業の平地農業地域と比べた条件不利性を補うとともに、畦畔(けいはん)の除草や水路の維持管理の共同作業化を通じて耕作放棄地の発生を防止し、地域農業・農村を維持・発展させる役割を果たしている。また、中山間地域に限ることなく農業・農村の多面的機能を維持・発展させる政策として同じく2000年度から導入された「農地・水・環境保全向上対策」は、里地・里山の自然や景観への都市住民の関心の高まりに呼応して、地域農業資源維持のための都市住民と農村住民の共同活動を促進するものである。
 さらに、地産地消(直売所、ファーマーズ・マーケットなど)といった農産物生産・消費の新たな形の広範な展開に伴って、市街化区域内農地をも含む都市的地域における農業の再評価が進んでおり、都市と農村・農業の関係は新たな局面に入りつつあるということができよう。
 しかし、このような農業・農村を維持・発展させようとする懸命の努力にもかかわらず、農業・農村における高齢化・衰退傾向には歯止めがかかっておらず、抜本的な政策の確立が求められている。[谷口信和]
『福武直著『日本の農村社会』(1953・東京大学出版会) ▽斎藤晴造編著『過疎の実証分析』(1976・法政大学出版局) ▽農林水産省大臣官房企画室監修『21世紀へ向けての農政の基本方向』(1986・創造書房) ▽蓮見音彦著『苦悩する農村』(1990・有信堂高文社) ▽生源寺眞一・谷口信和他著『農業経済学』(1993・東京大学出版会) ▽食料・農業・農村基本政策研究会編著『食料・農業・農村基本法解説 逐条解説』(2000・大成出版社) ▽農林統計協会編・刊『図説 農業白書』各年版(1970~1999) ▽農林統計協会編・刊『図説 食料・農業・農村白書』各年版(2000~ )』

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